L’Union européenne a été créée pour supprimer les obstacles. Mais l’intégration ne doit pas nécessairement signifier uniformité. Une étude récente menée en Pologne montre pourquoi l’application des mêmes instruments politiques de l’UE dans des contextes nationaux très différents peut avoir un coût considérable.
L’harmonisation peut être bénéfique. Des normes communes et des règles transfrontalières prévisibles ont contribué à la création du marché unique et permis aux entreprises d’exercer leurs activités au-delà des frontières nationales. Toutefois, cela ne signifie pas que chaque politique doit être conçue et mise en œuvre de la même manière dans 27 pays aux réalités très différentes.
Le principe de subsidiarité peut être plus approprié dans certains domaines, tandis que la reconnaissance mutuelle peut suffire dans d’autres. La concurrence réglementaire peut également permettre aux pays d’expérimenter différentes approches et d’apprendre les uns des autres.
Cette question est importante, car l’harmonisation a également un coût, en particulier lorsque les règles communes ne tiennent pas compte des différences entre les structures économiques, les comportements des consommateurs ou les capacités institutionnelles.
Une étude récente de Katarzyna Byszek-Stevens et Barbara Więckowska, de l’École d’économie de Varsovie, apporte un éclairage utile sur cette problématique à travers le cas polonais. Leur article, Do Harmonised EU Rules Preserve Economic Coherence? (Les règles harmonisées de l’UE préservent-elles la cohérence économique ?), compare deux domaines très différents de la politique européenne : le système d’échange de quotas d’émission (SEQE-UE) et la directive sur les produits du tabac.
La Pologne constitue un cas d’étude pertinent, car elle est fortement exposée dans ces deux domaines. Son système électrique demeure plus carboné que celui de nombreux pays de l’UE, tandis que l’industrie représente une part relativement importante de son économie. Parallèlement, la prévalence du tabagisme reste élevée et les industries liées au tabac occupent une place économique plus importante que dans de nombreux autres États membres.
Un prix commun du carbone dans le cadre du SEQE-UE s’applique à des économies dont les bouquets énergétiques sont radicalement différents. En Pologne, la combinaison d’une trajectoire uniforme du prix du carbone, d’un système électrique fortement dépendant des énergies carbonées et d’une industrie énergivore entraîne une exposition économique plus importante.
Selon le scénario de référence des auteurs, les effets estimés par leur modèle à l’horizon 2030 comprennent une baisse du PIB de 4,79 milliards d’euros, environ 70 000 emplois en moins et une diminution des investissements de 0,85 milliard d’euros. Les auteurs montrent également que ces coûts pourraient être considérablement réduits si le système tenait davantage compte des spécificités économiques et énergétiques de la Pologne.
Au-delà de l’étude elle-même, de tels coûts peuvent également avoir des conséquences politiques. Si les politiques climatiques sont perçues comme imposant des charges disproportionnées, elles risquent de renforcer les forces anti-européennes en Pologne et ailleurs. À terme, cela pourrait affaiblir le soutien non seulement à certaines mesures climatiques, mais également au SEQE-UE lui-même.
Les auteurs examinent aussi l’avenir de la directive sur les produits du tabac. Dans ce domaine, les différences ne concernent pas uniquement les pays, mais aussi les catégories de produits. Si les futures règles tendent à traiter de manière toujours plus uniforme les cigarettes combustibles et les autres produits contenant de la nicotine, malgré leurs profils de risque différents, elles pourraient affaiblir les incitations à abandonner la cigarette au profit d’autres produits.
Dans leur scénario restrictif relatif à la directive sur les produits du tabac (DPT), les auteurs supposent une délocalisation accrue de la production hors de l’UE ainsi qu’une expansion des marchés illicites. Selon le modèle, les effets économiques à l’horizon 2030 se traduiraient par une baisse du PIB de 10 milliards d’euros et la disparition de près de 140 000 emplois en Pologne. Les auteurs n’estiment pas les conséquences budgétaires, mais de telles évolutions entraîneraient probablement une diminution des recettes publiques.
Les conséquences en matière de santé publique sont également importantes. Dans le modèle, le scénario restrictif n’aboutit pas à une meilleure évolution de la prévalence du tabagisme. D’ici 2030, celle-ci est supérieure de six points de pourcentage à celle observée dans le scénario prévoyant une différenciation des produits.
Ce débat ne devrait donc pas être présenté comme une opposition entre
« harmonisation et absence d’harmonisation ».
La véritable question est de savoir ce qui doit être harmonisé et à quel niveau. Luis Garicano, Bengt Holmström et Nicolas Petit le formulent bien dans The Constitution of Innovation (La Constitution de l’innovation) :
« La diversité est une force. Ce qui fonctionne pour cinq pays ne fonctionne pas nécessairement pour vingt-sept. »
Leur argument général est que l’Europe a historiquement tiré profit de sa diversité politique et de la concurrence entre les juridictions. Une uniformité excessive risque de réduire cet espace d’expérimentation.
La reconnaissance mutuelle offre une autre voie. Plutôt que d’harmoniser chaque règle nationale, l’UE peut faciliter la circulation, au sein du marché unique, des produits et services légalement autorisés dans un État membre, tout en préservant une marge de manœuvre pour les différentes approches nationales.
Cela ne signifie pas qu’il faille renoncer à l’intégration. L’Europe souffre toujours d’une fragmentation excessive, d’une complexité juridique importante et de barrières nationales qui empêchent les entreprises de se développer à l’échelle transfrontalière. L’harmonisation est bénéfique lorsqu’elle permet de supprimer ces obstacles. Mais elle peut également engendrer des coûts. Lorsque la centralisation ignore les conditions locales ou étouffe une expérimentation réglementaire utile, les coûts peuvent dépasser les bénéfices.
Cela entraîne plusieurs implications claires pour les politiques publiques. L’étude polonaise suggère que les institutions européennes devraient établir une distinction plus rigoureuse entre l’harmonisation des objectifs et celle des instruments. Des objectifs communs peuvent souvent aller de pair avec une mise en œuvre différenciée.
Le principe de subsidiarité devrait également devenir un véritable critère d’évaluation des politiques publiques. Les États membres devraient quantifier et communiquer beaucoup plus tôt dans le processus législatif les effets nationaux des mesures envisagées. La Pologne, en particulier, devrait défendre plus activement ses intérêts en démontrant comment les règles communes interagissent avec sa structure économique.
Les études d’impact devraient également accorder une attention bien plus importante aux disparités territoriales, à la compétitivité et aux conséquences imprévues.
Le marché unique a besoin de moins d’obstacles et de règles plus simples. Il n’exige pas que chaque pays réglemente absolument tout de la même manière. L’Europe devrait harmoniser les règles lorsque cela apporte une réelle valeur ajoutée et s’abstenir de le faire lorsque le coût de l’uniformité dépasse les bénéfices qu’elle procure.