Depuis l’invasion russe de l’Ukraine en février 2022, une question revient sans cesse: que faire des actifs russes gelés ?
Ces quelque 300 milliards de dollars, principalement des réserves de la Banque centrale russe immobilisées par les pays du G7, sont devenus un symbole de l’agression russe et de la réponse occidentale.
Mais comment les utiliser ? Faut-il les transférer à l’Ukraine pour financer sa défense ou sa reconstruction ? Sont-ils un levier diplomatique ou un précédent juridique risqué ?
En réalité, nous ne savons même pas à combien s’élèvent ces actifs russes.
Dr. Stefania Kolarz, co-auteure du rapport PISM, pose le décor : environ 300 milliards de dollars d’actifs de la Banque centrale russe ont été gelés par les pays du G7 et leurs partenaires après l’invasion de l’Ukraine.
Ces fonds sont majoritairement en obligations et en devises et sont dispersés dans des juridictions comme les États-Unis, l’UE et le Japon. Mais voilà le hic : personne ne sait exactement combien est détenu où.
Comme le note Kolarz, « selon les sources, les chiffres varient, et les États membres de l’UE ou du G7 rechignent à partager des données précises ». Pourquoi cette opacité ? Peut-être une méfiance mutuelle, ou simplement une peur de révéler des failles dans la coordination occidentale.
Kolarz raconte que la Russie, dès 2014, anticipait des sanctions en diversifiant ses réserves, notamment en or et dans des juridictions moins hostiles. « La Russie s’est préparée à sa résilience économique », dit-elle. Ce qui complique la tâche des Occidentaux, c’est l’absence de consensus sur ce qu’il faut faire de cet argent.
Le gel des actifs a été rapide et unanime, mais la saisie ou le transfert ? Là, ça coince. « Nous n’avons pas de solution infaillible », admet Kolarz.
Peut-on vraiment saisir ces actifs ?
Le principal obstacle, dit Kolarz, est l’immunité des États, un principe sacré du droit international qui protège les actifs d’un État souverain, y compris ceux de sa banque centrale. « C’est une protection très forte », explique-t-elle. Kolarz ajoute que seules des exceptions marginales existent, comme prouver que certains fonds sont utilisés à des fins commerciales plutôt qu’étatiques.
Mais ces cas sont rares et doivent être évalués au cas par cas, ce qui rend la saisie massive quasi impossible sans une justification juridique solide.Kolarz propose plusieurs pistes : les contre-mesures étatiques, la légitime défense collective, ou encore des concepts comme la doctrine de nécessité ou le classement de la Russie comme État soutenant le terrorisme. Elle nous avertit toutefois : « Aucun de ces scénarios n’est parfait à 100 %. »
Une approche graduelle, serait efficace si elle combine plusieurs justifications pour minimiser les risques juridiques et économiques. « Il faut être créatif et courageux pour façonner le droit international face à cette situation », lance-t-elle.
Mais le vrai danger n’est pas de créer un précédent en saisissant ces actifs, mais de ne rien faire. « Laisser l’agresseur impuni serait un précédent bien plus dangereux », affirme-t-elle. Oser agir ou risquer de légitimer l’impunité des États voyous.
Nigel Gould-Davies : « Donnons l’argent à l’Ukraine, et vite ! »
Dr. Nigel Gould-Davies, expert à l’International Institute for Strategic Studies, apporte une perspective pragmatique.
« La question n’est pas seulement : pouvons-nous le faire ? Mais aussi : devons-nous le faire ? », insiste-t-il. Contrairement à Kolarz, qui reste prudente sur les justifications légales, Gould-Davies est convaincu que le principe des contre-mesures étatiques offre une base solide pour transférer les actifs à l’Ukraine. « Beaucoup d’arguments juridiques créatifs et robustes ont été développés », dit-il, en citant un rapport de l’IISS rédigé par Philip Zelikow. Il conteste également l’idée que la saisie doit être réversible, un point où il diverge du rapport PISM. La réversibilité, exigée par le droit international, ne signifie pas rendre l’argent à la Russie, mais cesser d’appliquer la mesure une fois que la Russie met fin à son agression.
« La Cour internationale de justice n’impose pas une réversibilité absolue, mais une réversibilité dans la mesure du possible », explique-t-il. Et même si l’on exigeait une réversibilité stricte, Gould-Davies propose une solution malicieuse : transférer les fonds à l’Ukraine, mais promettre de les rendre à la Russie… une fois que Moscou aura payé les réparations qu’il doit, estimées à bien plus que les 300 milliards gelés.
« C’est un transfert sur papier », plaisante-t-il, montrant que l’Occident pourrait jouer au plus fin.Gould-Davies critique aussi l’approche graduelle prônée par Kolarz. « Pourquoi attendre ? L’Ukraine a un besoin urgent de cet argent, pour sa défense et pour faire fonctionner son gouvernement. »
Il y voit un double avantage : un soutien financier immédiat à l’Ukraine et un signal politique fort à la Russie. « Si nous ne prenons pas cet argent, nous envoyons un message de faiblesse », martèle-t-il. Et d’ajouter, avec une ironie mordante : « Imaginez un historien dans 50 ans écrivant : l’Europe avait des centaines de milliards de l’agresseur à portée de main et n’a rien fait. Quel sera le verdict de l’histoire ? »
À qui l’argent ? Ukraine, Europe ou les deux ?
Si les actifs sont transférés, à quoi doivent-ils servir ?Faut-il prioriser la défense de l’Ukraine, sa reconstruction, ou même le réarmement de l’Europe ? Kolarz adopte une approche juridique : tout dépend de la justification utilisée. « Les contre-mesures ou la légitime défense pointent vers des dépenses militaires, tandis que d’autres justifications, comme punir un État soutenant le terrorisme, permettent de compenser les victimes ou de reconstruire », explique-t-elle.
Gould-Davies, lui, est catégorique : « C’est l’argent de l’Ukraine. C’est à eux de décider. » Il rejette l’idée que d’autres pays, comme les membres de l’UE, pourraient en bénéficier. « Cela risquerait de devenir un marchandage indécent entre partenaires occidentaux », dit-il. On craindrait que des disputes sur le partage des fonds ne diluent l’objectif principal : soutenir l’Ukraine face à l’agression russe.
Il ajoute que permettre à l’Ukraine d’acheter des armes, y compris américaines, renforcerait l’engagement des États-Unis dans la sécurité européenne. « C’est du pragmatisme stratégique », lance-t-il avec un sourire.
Saisir ces actifs créerait-il un précédent utile pour dissuader d’autres agresseurs ? Kolarz y croit, mais avec une nuance : « Une action des G7 seule ne suffit pas. Il faudrait un consensus plus large, idéalement une résolution de l’Assemblée générale de l’ONU. » Elle reconnaît que c’est quasi impossible dans le climat actuel, mais insiste : un précédent juridique fort pourrait émerger si l’Occident agit avec audace.
Gould-Davies va plus loin, comparant la saisie à une sorte d’article 5 économique, inspiré de l’OTAN. « Si une agression militaire contre l’Ukraine peut être contrée par des mesures économiques, cela renforce l’ordre international », argue-t-il. Pour lui, transférer les actifs est un message clair aux États voyous : violez le droit international, et vos actifs en pâtiront.
En conclusion : agir ou hésiter ? Comme nous l’a dit Gould-Davies, sule l’Histire pourra trancher.